poder de polícia ambiental – Martins, Zanchet & Espósito

O Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) admitiu o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) nº 94 para enfrentar uma das questões mais relevantes e controvertidas do Direito Ambiental contemporâneo: quais são os efeitos do reconhecimento da prescrição administrativa da pretensão punitiva ambiental sobre a manutenção do termo de embargo ambiental, inclusive em relação ao terceiro adquirente do imóvel. A matéria possui enorme repercussão jurídica, econômica e ambiental, especialmente na Amazônia Legal, onde milhares de propriedades rurais permanecem embargadas em razão de processos administrativos ambientais antigos ou ainda pendentes de julgamento. O incidente foi admitido pela Terceira Seção do TRF1 em maio de 2025, tendo sido determinada a suspensão regional dos processos que discutem a mesma controvérsia até a fixação da tese jurídica definitiva.

O que é um IRDR?

O Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas está previsto nos artigos 976 a 987 do Código de Processo Civil. Trata-se de um instrumento de formação de precedentes obrigatórios destinado a assegurar a isonomia e a segurança jurídica quando houver efetiva repetição de processos que contenham controvérsia sobre a mesma questão unicamente de direito e risco de ofensa à igualdade e à segurança jurídica.

Em outras palavras, quando centenas ou milhares de ações discutem o mesmo tema jurídico, o tribunal pode selecionar um ou alguns processos representativos da controvérsia e estabelecer uma tese vinculante que deverá ser observada pelos demais órgãos judiciais.

No caso do IRDR nº 94, o TRF1 reconheceu a multiplicidade de ações envolvendo embargos ambientais e a necessidade de uniformização da jurisprudência em razão das diferentes interpretações que vinham sendo adotadas pelas varas federais e pelas turmas do próprio tribunal.

Qual é a questão jurídica submetida ao julgamento?

A controvérsia delimitada pelo TRF1 é a seguinte:

Qual é a repercussão jurídica do reconhecimento judicial da prescrição administrativa da pretensão punitiva ambiental sobre a medida administrativa do termo de embargo ambiental, inclusive em relação ao terceiro adquirente?

A questão envolve três discussões centrais:

O embargo ambiental possui natureza jurídica de sanção administrativa ou de medida administrativa de natureza cautelar e reparatória?
O reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva extingue automaticamente o embargo?
O embargo pode permanecer produzindo efeitos em relação a terceiros que adquiriram o imóvel posteriormente?

A resposta a essas perguntas possui potencial para redefinir grande parte do contencioso administrativo e judicial ambiental brasileiro.

O que é a prescrição administrativa ambiental?

A prescrição administrativa é a perda da pretensão estatal de exercer seu poder sancionador em razão da inércia da Administração Pública durante determinado período de tempo.

No âmbito ambiental, a matéria é disciplinada principalmente pela Lei nº 9.873/1999 e pelo Decreto nº 6.514/2008.

A Administração Pública possui prazo para apurar e aplicar sanções decorrentes de infrações ambientais. O decurso do prazo prescricional impede a imposição ou a manutenção de determinadas penalidades administrativas.

A discussão surge porque, em muitos casos, embora a multa administrativa esteja prescrita, o termo de embargo permanece registrado perante o órgão ambiental e continua produzindo severas restrições ao exercício do direito de propriedade.

O que é o termo de embargo ambiental?

O embargo ambiental é uma medida administrativa prevista no Decreto nº 6.514/2008, destinada a interromper atividades que estejam sendo realizadas em desacordo com a legislação ambiental.

Sua finalidade é impedir a continuidade do dano ambiental e evitar o agravamento da degradação já ocorrida.

Em tese, o embargo não possui natureza meramente punitiva. Trata-se de instrumento de tutela preventiva e repressiva do meio ambiente, voltado à cessação do ilícito e à recuperação ambiental.

Entretanto, justamente por produzir severas restrições ao uso econômico da propriedade, surgiu o debate acerca da possibilidade de sua manutenção indefinida após o reconhecimento da prescrição administrativa.

As correntes jurídicas existentes

Primeira corrente: o embargo também prescreve

Uma primeira corrente sustenta que o embargo possui natureza sancionatória ou, pelo menos, acessória à sanção administrativa.

Por essa interpretação, uma vez reconhecida a prescrição da pretensão punitiva, não seria possível manter o embargo, pois isso equivaleria à perpetuação de uma sanção administrativa incompatível com os princípios da segurança jurídica, da razoabilidade e da duração razoável do processo.

Os defensores dessa posição argumentam que o Estado não pode permanecer indefinidamente limitando o exercício do direito de propriedade em razão de sua própria inércia administrativa.

Segunda corrente: o embargo possui natureza permanente

Outra corrente sustenta que o embargo ambiental não possui natureza punitiva, mas sim natureza cautelar, preventiva e reparatória.

Por essa interpretação, o embargo não seria atingido pela prescrição administrativa, pois sua finalidade não é punir o infrator, mas impedir a continuidade do dano ambiental e assegurar a recuperação da área degradada.

Segundo essa compreensão, enquanto persistirem os efeitos do dano ambiental e não houver regularização ou recuperação da área, o embargo poderia permanecer válido.

Essa posição fundamenta-se especialmente nos princípios da prevenção, da precaução e da vedação ao retrocesso ambiental.

A situação do terceiro adquirente

Um dos pontos mais relevantes do IRDR nº 94 é a discussão acerca dos efeitos do embargo em relação ao terceiro adquirente do imóvel.

Na prática, muitos imóveis rurais são negociados após a lavratura do embargo ambiental. O novo proprietário, muitas vezes, não participou do processo administrativo originário e sequer contribuiu para a ocorrência da infração ambiental.

O debate jurídico consiste em saber se o embargo possui natureza propter rem, acompanhando o imóvel independentemente da pessoa do infrator, ou se sua eficácia estaria limitada ao autuado original.

Caso prevaleça a natureza real da obrigação ambiental, o embargo poderá atingir o adquirente posterior.

Por outro lado, caso se reconheça a natureza predominantemente sancionatória da medida, haverá fortes argumentos para limitar seus efeitos em relação ao terceiro de boa-fé.

A relevância prática do julgamento

O julgamento do IRDR nº 94 possui enorme repercussão prática.

Milhares de propriedades rurais localizadas na Amazônia Legal encontram-se embargadas por órgãos ambientais federais e estaduais.

A definição da tese jurídica poderá impactar:

a regularização fundiária;
o mercado imobiliário rural;
operações de crédito agrícola;
financiamentos bancários;
programas de regularização ambiental;
processos de licenciamento ambiental;
atividades produtivas em imóveis rurais.

Além disso, o precedente terá importante repercussão sobre a própria concepção jurídica do embargo ambiental e sobre os limites temporais do exercício do poder de polícia ambiental.

A suspensão dos processos

Com a admissão do IRDR, o TRF1 determinou a suspensão dos processos pendentes que discutam a mesma matéria em toda a sua área de jurisdição, ressalvada a apreciação de medidas urgentes.

O próprio tribunal destacou a necessidade de extrema cautela na concessão de tutelas de urgência destinadas ao levantamento de embargos ambientais, considerando que a retomada das atividades potencialmente degradadoras pode gerar danos ambientais irreversíveis.

Essa observação demonstra a elevada sensibilidade ambiental da controvérsia e evidencia a preocupação do tribunal com a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Possíveis impactos para o Direito Ambiental

Independentemente da tese que venha a ser firmada, o IRDR nº 94 tende a se tornar um dos precedentes mais importantes do Direito Ambiental brasileiro nos últimos anos.

A decisão poderá influenciar:

a interpretação da natureza jurídica do embargo ambiental;
os limites da prescrição administrativa ambiental;
a proteção da confiança legítima de terceiros adquirentes;
a aplicação do princípio da segurança jurídica;
o alcance do princípio da prevenção ambiental;
a própria estrutura do poder de polícia ambiental.

Além disso, a tese fixada pelo TRF1 poderá servir de referência para futuras discussões perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal.

Conclusão

O IRDR nº 94 do TRF1 coloca em debate uma questão de enorme relevância para o Direito Ambiental brasileiro: é possível manter um embargo ambiental mesmo após o reconhecimento da prescrição administrativa da pretensão punitiva?

A resposta exige a conciliação entre valores constitucionais igualmente relevantes, como a proteção do meio ambiente, a segurança jurídica, a função socioambiental da propriedade e a vedação à perpetuidade das restrições administrativas.

Mais do que uma discussão sobre prescrição, o incidente representa uma oportunidade de definir os contornos jurídicos do embargo ambiental e de estabelecer parâmetros mais claros para a atuação do poder de polícia ambiental no Brasil.

A tese a ser fixada pelo TRF1 possui potencial para influenciar diretamente milhares de processos judiciais e administrativos, tornando-se um dos precedentes mais importantes do contencioso ambiental brasileiro contemporâneo.

[us_vwrapper][us_btn align=”center” label=”Agende sua reunião” link=”%7B%22url%22%3A%22https%3A%2F%2Fmartinsezanchet.com.br%2Fcontato%2F%22%2C%22target%22%3A%22_blank%22%7D” style=”1″ css=”%7B%22default%22%3A%7B%22animation-name%22%3A%22afc%22%7D%7D”][/us_vwrapper]

A atuação na área ambiental não se resume ao conhecimento genérico da legislação ecológica ou à defesa abstrata do meio ambiente. Em grande parte dos casos concretos, especialmente quando o cliente é autuado por órgãos ambientais, embargado em sua atividade, impedido de explorar uma área, multado ou submetido a processo administrativo, o ponto central passa a ser outro: a correta compreensão do Direito Administrativo Sancionador Ambiental.

Esse ramo exige domínio técnico sobre a forma como o Estado exerce seu poder de polícia ambiental, aplica sanções, instaura processos administrativos, interpreta autos de infração, fixa multas, impõe embargos, determina apreensões e avalia a existência de responsabilidade administrativa. A Constituição Federal estabelece, no artigo 225, o dever de proteção do meio ambiente, mas esse dever não autoriza atuações administrativas automáticas, desproporcionais ou divorciadas das garantias fundamentais do administrado.

Por isso, quando uma pessoa física ou jurídica enfrenta uma autuação ambiental, a escolha do advogado não deve ser baseada apenas na familiaridade genérica com o tema ambiental. É indispensável buscar um profissional que conheça, em profundidade, a legislação ambiental, o processo administrativo, a jurisprudência dos tribunais superiores e, sobretudo, a prática concreta perante os órgãos ambientais. No Direito Ambiental sancionador, técnica e experiência não são diferenciais acessórios. São elementos centrais para a proteção do cliente.

1. O Direito Ambiental não pode ser compreendido sem o Direito Administrativo Sancionador

O Direito Ambiental brasileiro possui múltiplas dimensões. Há a dimensão preventiva, relacionada ao licenciamento ambiental, à avaliação de impactos, ao cumprimento de condicionantes e à gestão de riscos. Há a dimensão reparatória, voltada à recomposição do dano ambiental e à responsabilidade civil. Há, ainda, a dimensão penal, quando determinadas condutas são tipificadas como crimes ambientais. Contudo, existe uma dimensão de enorme relevância prática que muitas vezes é tratada de forma superficial: a responsabilidade administrativa ambiental.

É justamente nessa esfera que surgem autos de infração, multas simples, multas diárias, embargos, apreensões, suspensão de atividades, restrições administrativas, demolições e outras medidas capazes de afetar profundamente a vida econômica e patrimonial do cliente. A Lei nº 9.605/1998 dispõe sobre sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, enquanto o Decreto nº 6.514/2008 regulamenta as infrações e sanções administrativas ambientais no plano federal.

O Decreto nº 6.514/2008 define infração administrativa ambiental como toda ação ou omissão que viole regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Essa definição demonstra que a responsabilização administrativa depende da análise concreta da conduta imputada, da norma supostamente violada, do nexo entre o comportamento do autuado e o fato descrito, além da regularidade formal e material do auto de infração.

Um erro comum é imaginar que, por se tratar de matéria ambiental, qualquer autuação seria automaticamente válida. Essa visão é juridicamente inadequada. O poder de polícia ambiental deve observar legalidade, tipicidade, motivação, proporcionalidade, razoabilidade, devido processo legal, contraditório e ampla defesa. A proteção ambiental é constitucionalmente essencial, mas não elimina as garantias do administrado.

É nesse ponto que o conhecimento do Direito Administrativo Sancionador se torna decisivo. O advogado precisa saber identificar se houve descrição adequada da conduta, se a capitulação legal está correta, se o órgão autuante era competente, se a sanção foi dosada de maneira proporcional, se houve prova suficiente da autoria, se existe nexo causal, se foram respeitados os prazos processuais, se há prescrição, nulidade, bis in idem, ausência de motivação ou responsabilização indevida por fato de terceiro.

No processo administrativo ambiental, uma defesa eficiente não pode ser construída apenas com argumentos genéricos sobre boa-fé ou ausência de dano. É necessário enfrentar tecnicamente o conteúdo do auto de infração, o relatório de fiscalização, o termo de embargo, os registros fotográficos, as coordenadas geográficas, os pareceres técnicos, os documentos fundiários, as licenças ambientais, o Cadastro Ambiental Rural, as autorizações eventualmente existentes e todos os elementos que compõem a imputação administrativa.

2. Responsabilidade administrativa ambiental exige análise de conduta, nexo causal e culpabilidade

Uma das questões mais relevantes para a advocacia ambiental contemporânea é a distinção entre responsabilidade civil ambiental e responsabilidade administrativa ambiental. A responsabilidade civil ambiental possui regime próprio, fortemente associado à reparação integral do dano e, em muitos casos, à responsabilidade objetiva. Já a responsabilidade administrativa ambiental, especialmente quando envolve aplicação de sanção, não pode ser tratada como mera consequência automática da existência de um dano ou de uma irregularidade ambiental.

O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental possui natureza subjetiva. Isso significa que a imposição de sanção administrativa exige a demonstração de conduta imputável ao autuado, não bastando responsabilizá-lo automaticamente pela simples condição de proprietário, empreendedor, adquirente, possuidor ou beneficiário indireto, sem adequada comprovação do vínculo com a infração.

Essa compreensão tem enorme impacto prático para o cliente. Em muitos processos administrativos ambientais, a autuação é lavrada em contexto de alta complexidade fática: áreas rurais com histórico de ocupação anterior, imóveis adquiridos já degradados, empreendimentos com cadeia contratual extensa, transporte de cargas por terceiros, atividades executadas por prestadores de serviço, áreas embargadas sem delimitação precisa ou danos ambientais atribuídos sem prova técnica suficiente.

Nesses casos, o advogado ambiental experiente precisa verificar se a imputação administrativa respeita os pressupostos mínimos da responsabilidade sancionadora. Deve perguntar: qual foi exatamente a conduta atribuída ao cliente? Houve ação ou omissão concreta? O cliente tinha domínio sobre o fato? Havia dever jurídico específico de agir? O dano ou a irregularidade decorreu de conduta própria ou de terceiro? O órgão ambiental demonstrou nexo causal? A multa foi calculada com critérios objetivos? A sanção aplicada guarda proporcionalidade com a gravidade da infração?

Essas perguntas não são meramente teóricas. Elas podem definir o resultado de uma defesa administrativa, de uma ação anulatória ou de uma estratégia de regularização. Um auto de infração ambiental pode gerar consequências gravíssimas: inscrição em dívida ativa, execução fiscal, restrição de atividades econômicas, dificuldade de obtenção de crédito, impedimento em licitações, entraves no licenciamento ambiental, prejuízo reputacional e paralisação de empreendimentos.

Por isso, o cliente não deve tratar a defesa ambiental como mera formalidade. Uma defesa mal elaborada pode consolidar uma narrativa desfavorável, deixar de produzir provas essenciais, não impugnar pontos técnicos decisivos e permitir que a Administração forme convicção com base apenas no relatório fiscal. Em matéria ambiental sancionadora, a primeira manifestação defensiva muitas vezes condiciona todo o desenvolvimento posterior do processo.

A atuação qualificada exige domínio simultâneo de Direito Ambiental, Direito Administrativo, processo administrativo, teoria da sanção, prova técnica, jurisprudência e prática institucional dos órgãos ambientais. O advogado precisa saber quando sustentar nulidade formal, quando discutir mérito, quando demonstrar ausência de autoria, quando impugnar a dosimetria, quando propor regularização, quando buscar conversão de multa, quando negociar tecnicamente com o órgão ambiental e quando judicializar a controvérsia.

3. A experiência prática do advogado ambiental protege o cliente contra riscos jurídicos, econômicos e estratégicos

No Direito Ambiental, conhecimento teórico sem experiência prática pode ser insuficiente. A atuação perante órgãos ambientais exige compreensão da dinâmica real dos processos, dos prazos, da linguagem técnica utilizada pelos fiscais, das exigências documentais, das possibilidades de saneamento, das limitações institucionais e dos caminhos administrativos mais adequados para cada situação.

O cliente que busca um advogado ambiental especializado não está apenas contratando alguém para escrever uma defesa. Está buscando alguém capaz de compreender o problema em sua totalidade, avaliar riscos, organizar documentos, dialogar com técnicos, construir uma tese defensiva consistente e formular uma estratégia compatível com os interesses econômicos e jurídicos envolvidos.

Em muitos casos, o objetivo não será apenas cancelar uma multa. Pode ser necessário buscar o levantamento de embargo, viabilizar a continuidade de uma atividade, regularizar uma licença, demonstrar cumprimento de condicionantes, afastar responsabilidade por conduta de terceiro, evitar agravamento de penalidade, impedir inscrição em dívida ativa, preservar a imagem empresarial ou estruturar um plano de conformidade ambiental.

A advocacia ambiental moderna exige visão estratégica. O advogado precisa compreender que o processo sancionador não existe isoladamente. Ele pode se conectar com licenciamento ambiental, regularização fundiária, responsabilidade civil, inquérito civil, ação civil pública, termo de ajustamento de conduta, fiscalização municipal, atuação de órgãos estaduais, IBAMA, ICMBio, Ministério Público, financiadores, compradores, investidores e parceiros comerciais.

Para empresas, produtores rurais, empreendedores imobiliários, indústrias, loteadores, transportadores, gestores públicos e pessoas físicas autuadas, a ausência de assessoria especializada pode transformar um problema administrável em uma crise jurídica ampla. Uma multa ambiental não é apenas um valor financeiro. Ela pode representar uma imputação formal de ilicitude, com efeitos patrimoniais, operacionais, reputacionais e negociais.

O advogado com prática ambiental experiente também sabe que nem toda defesa deve seguir o mesmo caminho. Há casos em que a melhor estratégia é atacar a nulidade do auto de infração. Em outros, o ponto central é demonstrar ausência de responsabilidade subjetiva. Em determinadas situações, a discussão deve se concentrar na desproporcionalidade da multa. Em outras, a prioridade é comprovar regularização ambiental superveniente, cumprimento de exigências técnicas ou inexistência de dano relevante.

Essa capacidade de escolher a estratégia correta é o que diferencia uma atuação meramente protocolar de uma defesa ambiental efetiva. O cliente precisa de um profissional que não apenas conheça a lei, mas que saiba aplicá-la diante de autos de infração concretos, relatórios técnicos complexos, decisões administrativas padronizadas e interpretações muitas vezes excessivamente amplas do poder sancionador estatal.

Em síntese, a importância do advogado ambiental está justamente em equilibrar dois valores fundamentais: a proteção juridicamente adequada do meio ambiente e a defesa técnica das garantias do administrado. O cliente que enfrenta uma autuação ambiental não pode depender de respostas genéricas. Precisa de uma atuação especializada, estratégica e profundamente conhecedora do Direito Administrativo Sancionador Ambiental. Nesse campo, experiência prática, domínio jurídico e leitura técnica do caso não são detalhes. São a diferença entre uma defesa frágil e uma defesa verdadeiramente capaz de proteger direitos, patrimônio e atividade econômica.

Referências normativas e jurisprudenciais

Veja também!

Posso construir em Áreas de Preservação Permanente – APP?

Assista ao Nosso Podcast!

aOu acesse diretamente pelo nosso canal do YouTube clicando AQUI!

Tag: poder de polícia ambiental

IRDR 94 DO TRF1: A PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL E OS EFEITOS SOBRE O TERMO DE EMBARGO